Эпоха правления Петра Великого вошла в историю как время глобальных перемен общественно-социального устройства страны. Особую роль царь отводил преобразованиям государственного аппарата. Одним из ключевых шагов Петра I в модернизации и централизации государственного аппарата России стало создание Правительственного Сената. Новая институция стала первым шагом к упорядочению и усилению государственного управления, проведению административной реформы и централизации власти.
Создание органа управления в периоды отсутствия императора. В эпоху правления царя-реформатора Россия по-прежнему оставалась абсолютной монархией, где вся власть была сосредоточена в лице государя. Это требовало постоянного присутствия монарха в столице, где вершились государственные дела. Но известно, что он горел страстью к перемене мест и устоявшийся веками порядок был ему не по нраву. Да и особый подход Петра к делам требовал постоянных поездок. К примеру, за границу для приобретения нового опыта и внедрения его в российской империи.
Длительные путешествия царя, пусть и во благо Отечества, не позволяли придворным службам принимать в это время важные управленческие решения. Требовался запасной вариант исполнения государственного управления в периоды отсутствия монарха-вседержителя в столице. Это был важный довод в пользу создания новой структуры управления, но, конечно, не единственный.
Необходимость в централизации власти в стране. С первых дней восшествия на престол Петр I стремился привнести в управление западные идеи и институты, чтобы укрепить позиции России в мировых делах. Российская же империя была в те времена хоть и огромной, но раздробленной страной, с многочисленными автономиями и волостями, где управление вершилось по феодальному принципу. Петр понимал, что для эффективного управления страной необходимо создать центральный орган, который бы контролировал исполнение законов и решал важные государственные вопросы.
Необходимость в реформировании государственного аппарата. В то время административная система России была устаревшей и неэффективной. По причине неэффективности уходила в прошлое система управления, когда царь работал с Боярской Думой и «пулом» приказов. Петр I стремился к модернизации государственного управления, внедрению новых стандартов. Все это требовало создания современных институтов власти. И создание Правительственного Сената было одним из ключевых шагов в этом процессе.
Стремление к западничеству и внедрение западных форм правления. Петр I убежденно следовал европейским образцам и стремился привнести передовые для российского общества идеи и практики. Создание Правительственного Сената было вдохновлено западными системами управления, прежде всего Германии и Швеции, которые выполняли функции контроля и законотворческой деятельности одновременно.
22 февраля (5 марта по новому стилю) 1711 года Петр подписал Указ о создании в структуре государственной власти Российской империи Правительствующего Сената. Всем лицам повелевалось «под жестким наказанием или смертию» беспрекословно исполнять сенатские решения. По своему статусу это был высший орган управления, пришедший на смену Боярской Думе и подчинявшийся напрямую императору. Вместе с Сенатом в стране появилось разделение на губернии.
В отсутствие государя Сенат обладал всей полнотой власти и получал полномочия по координации деятельности государственных учреждений. Институция просуществовала более 200 лет — до падения Российской империи в 1917 году. К началу XIX в. Сенат сосредоточил в своем лице законодательную, исполнительную и судебную власть. Его функции дважды существенно изменялись — во времена правления Екатерины Великой в 1760 году и Александра II в 1860-е годы.
Первоначально в новый орган управления вошли приближенные к императору деятели, поскольку им предстояло замещать монарха в периоды его отсутствия. В состав вошли 9 человек, пользовавшихся неограниченным доверием царя.
Все это были представители знатных родов или влиятельных кланов. В числе первых сенаторов оказались князья Михаил Долгоруков, Григорий Волконский и Петр Голицын, граф Мусин-Пушкин, армейские генералы Василий Апухтин и Михаил Самарин, Назарий Мельницкий, Григорий Племянников, боярин Тихон Стрешнев. Во главе Сената поставлен Анисим Щукин. Петр ценил Щукина за деловитость и честность — сочетание редкое для того времени. На должности обер-секретаря Анисим Щукин держал вечно занятого государя в курсе дел текущих и предстоящих планов работы.
К началу XVIII века в Российской империи разделение трех ветвей власти существовало скорее на бумаге, чем на практике. Поэтому вся полнота власти фактически находилась у Сената. Именно этот орган разграничивал и распределял функции между ведомствами. Число сенаторов составляло уже 12 человек, и избирались они императором на пожизненный срок.
Уже при Петре I Сенат — исполнительный и законотворческий орган для решения первостепенных государственных задач с широким кругом полномочий:
Заметка №1 Свои решения Сенат принимал на единогласной основе. Управление строилось по принципу прямого взаимодействия с чиновниками местного уровня. Того требовала огромная территория и особенности административно-территориального деления империи.
В первые годы Сенат находился в Москве, а император вызывал его представителей в места своего временного пребывания (Таллин, Нарва, Санкт-Петербург) для отчетов и введения в курс дела. Дабы не парализовать работу аппарата управления, на встречу с царем отправлялись 1–2 сенатора. И только в случае какого-либо стратегического события Петр мог вызвать весь состав сената. Так было во время переговоров с королем Швеции Карлом XII.
По мере становления нового органа управления одной из ключевых особенностей стала его многофункциональность. Сенат выполнял не только исполнительные функции, но и контролировал деятельность губернаторов, отправлял правосудие и занимался государственными вопросами, ведал вопросами направления дворян на службу. При этом назвать политической организацией структуру нельзя: вступать в оппозицию с государем сенаторам запрещалось, как и создавать или участвовать в оппозиционных течениях.
Структура нового органа формировалась относительно быстро. С 15 марта 1711 года в структуре Сената появились «пробные» должности фискалов — отдаленный прообраз налоговой службы. Они контролировали исполнение законов на местах и обязаны были информировать сенат и лично императора о случаях взяточничества и расхищения казны. «Польза от них велика была», и в феврале 1714 года через указ «О должности фискалов» это направление деятельности получило официальное оформление.
На региональном уровне выстраивалась система особого взаимодействия высших столичных чиновников и представителей администрации только сформированных губерний. В результате территориальной реформы на местах появились должности комиссаров, которые напрямую работали с сенатской властью. Так административные и хозяйственные вопросы решались максимально эффективно. Список должностей от Сената постепенно расширялся.
В 1718–1822 гг. введена должность генерал-прокурора для контроля деятельности аппарата и канцелярий Сената, соблюдения правового порядка. Также государь учредил Разрядный стол – это подразделение ведало назначением на военные и гражданские посты. В 1722 году вместо разборного стола создана разборная канцелярия.
Заметка №2 В 1718 году вслед за формированием Сената последовала еще одна масштабная реформа. Вместо устаревших приказов Петр создал коллегии — аналоги министерств того времени. Первое время их насчитывалось 8, а затем численность структур возросла. Все президенты коллегий вошли в состав Сената. Правда, такой порядок просуществовал недолго, и коллегии стали самостоятельными структурами.
С введением в гражданский оборот Табели о рангах в высшую управляющую структуру избирались только представители 1-3 класса. Император лично назначал сенаторов из представителей гражданских и военных чинов. Структура Сената состояла из департаментов. К 1850-м годам их насчитывалось 12:
Каждый департамент наделялся правом принятия и провозглашения решений от лица всего Сената. Их указы должны исполняться всеми подчиненными территориями и должностными лицами. И только личное распоряжение императора отменяло сенатское постановление.
В 1722 году Петр I, недовольный постоянными распрями среди сенаторов, учредил должность генерал-прокурора. По существу это был внутренний контролирующий орган управляющей структуры. Первое назначение было даровано Павлу Ягужинскому.
Смерть царя-реформатора привела к большим изменениям управленческого устройства империи. Затронули они и Сенат. Его функции существенно изменились. Появлялись новые государственные органы, к которым отходила часть сенатских полномочий. Уже при Екатерине Великой Сенат утратил права на законотворческую деятельность политической направленности. Так императрица окончательно разделила управленческие функции между различными государственными ведомствами.
Новый виток разделения сенатских полномочий пришелся на период реформ Александра II. Процесс затронул в первую очередь судебные функции. Департаменты этого направления постепенно сокращались, пока не были слиты в 1898 году в единую судебную структуру. Также были укрупнены еще несколько департаментов, после чего их в составе Сената осталось 9.
Разделение предметов ведения департаментов проводилось с учетом следующих моментов:
В зависимости от предмета правового или административного ведения все дела Сената подразделялись на три категории: судебно-гражданские вопросы, управленческие, судебно-уголовные, межевые и геральдические решения.
Также сенатская структура получила деление по направлениям обнародования законов, разграничения и охраны прав и общественного положения, управления подчиненных Сенату мест и должностей, контроля начисления и взыскания расходов и других вопросов оборота казенных средств.
Принципиально важен принцип разделения губерний. Каждое административно-территориальное образование получило привязку к конкретному департаменту.
Изначально полномочия Сената по участию в законодательстве были широки. Однако противоречивость ситуации состояла в постоянных препонах и нежелании власти прислушиваться к мнению структуры. Так, в период правления Петра I Сенат активно работал как законосовещательный орган, но с 1802 по 1811 годы он постепенно утрачивал эти права. Законотворческая функция перешла к Непременному Совету (появился в 1801 г.), а затем и вовсе к приближенным к монарху министрам. Тем не менее сужение рамок правоприменительных функций не означало их полной утраты.
В сентябре 1802 года императорским указом Сенату даровано право по информированию государя о противоречиях в действующих нормативно-правовых актах «О неудобствах в существующих законах». Однако первая же попытка упорядочить российское право обернулась ограничениям этих функций.
Сенаторы выявили противоречие Указа от 5 декабря 1802 года о продолжительности гос. службы унтер-офицеров из дворянского сословия положению о вольности дворян. Государь хоть и принял информацию к рассмотрению, но проявил крайнее неудовольствие. В итоге в марте 1803 года государь своим указом провозгласил неосновательность сенатских возражений. В дальнейшем же представителям этой структуры дозволялось делать критические заключения только относительно давно действующих законов, не затрагивая издаваемых или подтверждаемых проектов.
Также за Сенатом сохранились права первичного «начертания» указов и иных актов, которые затем через министерство юстиции поступали на рассмотрение государю. Правда, эти функции распространялось только на простые законопроекты. Лишение же Сената административного ресурса не позволяли ему выносить на обсуждение сложные нормативно-правовые акты, затрагивающие государственное и политическое устройство империи.
Поступающие на рассмотрение управляющей структуры дела разделялись на несколько категорий:
Сенат выполнял роль арбитра в достаточно серьезных спорах. Представители структуры принимали жалобы граждан и органов местного самоуправления на действия государственных чиновников, министерств, губернаторов.
После получения судебное дело регистрировалось и направлялось в соответствующий департамент в зависимости от его характера. Подготовка и рассмотрение тяжб происходила в несколько этапов:
Но на этом рассмотрение могло и не закончится. В случаях, когда дела затрагивали стратегические государственные вопросы или взаимодействие высших чиновников, решения Сената передавались на высочайшее утверждение императору. Александр II активно взаимодействовал с Сенатом, однако любые реформаторские начинания сдерживал. Поддержка оказывалась в первую очередь уже принятым решениям.
Поступающие в Сенат дела регистрировались в специальном журнале. Каждому делу присваивался уникальный номер, указывалась дата поступления. Все документы, включая протоколы заседаний, заключения и решения, оформлялись согласно установленным стандартам и хранились в архиве Сената. При необходимости документы копировались и рассылались в причастные государственные учреждения для непосредственного исполнения.
В целом делопроизводство в Сенате времен Александра II было тщательно организовано и структурировано. Именно в этот период появились четкие процедуры регистрации бумаг, особый порядок рассмотрения и утверждения дел, было выстроено взаимодействие структуры с императором. Это позволило Сенату успешно выполнять свои задачи в условиях «реформаторства» Александра II.
Несмотря на недостатки и ограничения в работе Сената, его решения имели огромное значение для общества того времени. Поэтому структура была вынуждена сформировать четкий порядок оспаривания вынесенных вердиктов.
Обжалование решений Сената проходило в несколько этапов. В первую очередь лицо, не удовлетворенное полученным результатом, могло подать жалобу на имя императора. Это была распространенная практика, поскольку Александр II был одержим идеей «справедливости» и буквально вмешивался лично в сложные дела.
Основные этапы:
В период Верховного тайного совета (1726–1730 гг.) и Кабинета (1730–1741 г.г.) Сенат Российской империи претерпел значительные изменения своей роли и управляющих функций. Обусловлено это борьбой за власть и многочисленными реформами, последовавшими после смерти Петра I в 1725 году.
В эти времена Сенат преимущественно занимался:
Постепенно основной ролью Сената стало обеспечение выполнения решений центральной власти на местах, контроль деятельности региональных чиновников и губернаторов.
При императрице Елизавете Петровне (1741–1762 гг.) структура еще обладает достаточным авторитетом и государственными полномочиями. В этот период это орган исполнительной власти, а также влиятельная надзорная и судебная структура. Императрица назначила в Сенат опытных и проверенных сановников, что повысило эффективность самой структуры и дисциплину работающих тут должностных лиц.
Ключевым моментом при Елизавете стало создание постоянных комиссий и коллегий, которые ведали финансовыми, судебными, военными делами. Не менее значимым событием стало введение должности генерал-прокурора для надзора за работой Сената и других государственных учреждений. Генерал-прокурор имел право присутствовать на заседаниях Сената и докладывать императрице и его работе.
Неполный год правления императора Петра III с 1761 по 1762 гг. привел к умалению государственной роли этой структуры. Петр заменил Конференцию Учредительным Советом, в отношении которого Сенат оказался в подчиненном положении. Военная и морская коллегии были выведены за штат. Но главный удар нанес запрет на издание Указов и законов «за именем» Сената в 1762 году. В результате мощная структура оказалась в плане внутреннего управления оказалась в стесненных условиях.
При Екатерине II структура преобразуется в центральное административное учреждение. Структура насчитывает шесть самостоятельных департаментов с правом окончательного разрешения дел. Для каждой коллегии отведено основное направление работы:
В 1775 году с учреждением губерний департаменты себя изживают и аннулируются. Эти структуры планировалось «переформатировать» в коллегии. При этом военные коллегии и коллегия иностранных дел получили равнозначное с сенатом положение. В оставшихся ведомствах верховенствует власть генерал-прокурора. Причем из охранительной она преобразуется в административную.
В правление Павла Петровича, несмотря на все его неприятие екатерининских начал, роль Сената как госструктуры мало изменилась. Так, образованы новые ведомства с обязанностями вне компетенции Сената. Были восстановлены упраздненные при Екатерине коллегии, однако эффективного взаимодействия между ними уже не было. Эти структуры передали главным директорам, которые лично докладывали императору о работе Сената.
Генерал-прокурор при разрешении дел властью обладал почти самодержавною, сосредоточив в канцелярии небывалое до того времени количество дел. Давление его на Сенат было беспрецедентным.
Сенат оказался преимущественно судебной структурой со следующими особенностями полномочий:
Это привело к обременению Сената судебными тяжбами, которые приходилось разрешать всеми структурными департаментами.
Во времена правления Александра I (12 марта 1801 — 19 ноября 1825) структура выполняла судебные, административные и контрольные функции. В чем заключались основные направления работы Сената:
Уже с царствования Александра I прослеживается четкая тенденция бюрократизации процессов, ограничения полномочий Сената и распространения коррупции среди его чиновников. Рассмотрение дел и принятие решений из-за многоступенчатости судебной системы затягивалось, император мог вмешаться и высочайшим волеизъявлением отменить любое постановление.
В 1864 году последовала судебная реформа Александра II, которая значительно изменила роль Сената. Были созданы окружные суды и судебные палаты, но роль высшей кассационной инстанции сохранилась. К концу XIX века административные и контрольные функции структуры частично были переданы другим государственным органам, а Государственный Совет взял на себя часть законодательных направлений. Это привело к уменьшению роли в государственном управлении.
В контексте исторического развития Сената в Российской империи за период XVII-XIX веков важно отметить, что современная Россия не имеет государственного института, идентичного Сенату тех времен. Условным аналогом прошлой структуры считают Совет Федерации (СФ) — верхнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации. Среди ее основных задач — представление интересов регионов (субъектов РФ) на федеральном уровне, обеспечение баланса между высшими и региональными властями.
В составе СФ по два сенатора от 85 субъектов РФ — один от законодательной власти, один от исполнительных структур. Руководят работой Совета Председатель и его заместители, председатели комитетов и комиссий. Основная форма работы — пленарные заседания.
Основные роли Совета Федерации:
Совет Федерации координирует международные отношения РФ, чем даже близко не занимался Сенат дореволюционной России. Современная нам структура участвует в ратификации международных договоров, обсуждении вопросов внешней политики и межпарламентских связей. Таким образом, Совет структурно и функциями отличается от исторического Сената, но при этом также выполняет задачи по балансу высших и региональных властей.
