Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:
1. Муниципальная собственность на земельные участки — форма публичной собственности, сформировавшаяся в ходе разграничения государственной собственности на землю либо по иным предусмотренным законом основаниям, отличительной чертой которой является особый характер задач муниципальных органов власти и вытекающая из этого специфика владения, пользования и распоряжения земельными участками для создания условий жизнеобеспечения потребностей населения муниципального образования.
2. Муниципальная собственность постепенно зарождается в законодательстве дореволюционной России в виде имущества городов и органов общественного самоуправления (городские управления, земские учреждения, дворянские собрания), которое служило общественно полезным целям.
3. Воспроизведенная во всех советских конституциях и гражданском (земельном) законодательстве норма Декрета о земле об отмене дореволюционного многообразия видов и форм собственности на землю означала отказ от признания земельных участков недвижимой вещью и отрицала необходимость наличия нескольких видов публичной собственности на земельные участки. Появление муниципальной собственности на земельные участки стало возможным в результате развала СССР и принятия первых гражданских законов, в том числе Закона РСФСР 1990 г. «О собственности»
4. Исторически формирование права муниципальной собственности на земельные участки носило противоречивый характер и «плелось в хвосте» законодательства о передаче в муниципальную собственность объектов недвижимости, а также предприятий и иных имущественных комплексов.
5. Следует выделить четыре этапа формирования муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве:
— вторая половина XVIII в. — 1917 г. Происходит формирование общественной собственности на землю, собственности земств и городов;
— 1917—1990 гг. Отрицание муниципальной собственности, законодательное закрепление единой государственной собственности на землю;
— 1990—2001 гг. Появление муниципальных образований в ходе муниципальной реформы и передача им имущества в муниципальную собственность;
— 2001 г. — по сей день. Появление земельного законодательства, регламентирующего разграничение государственной собственности на землю и критерии отнесения земельных участков к муниципальной собственности.
6. Правовые нормы, регламентирующие отношения муниципальной собственности на земельные участки, образуют комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, муниципального, административного и земельного права.
7. Следует поддержать авторов набирающей силу концепции межотраслевого подхода к вопросам собственности на природные ресурсы, доказывающих появление в праве новой правовой конструкции — «достояния народов». Аргументируется это тем, что применительно к большей части природных ресурсов (вода, воздух, животный мир) цивилистическая конструкция собственности неприменима в принципе. Вместе с тем отражение значения земли как народного достояния вполне возможно в рамках конструкции государственной и муниципальной собственности на земельные участки.
8. Субъектный состав конституционных (муниципальных) и гражданских (земельных) правоотношений существенно различается, что обусловлено, соответственно, публичной и частной природой соответствующих отраслей права. Поскольку отношения собственности имеют имущественную, гражданско-правовую природу, применение к ним в «чистом виде» публично-правовых конструкций «народ как субъект права» недопустимо, поскольку это разрушит всю систему управления муниципальной (государственной) недвижимостью. Вместе с тем, считая важным и своевременным постановку в конституционно-правовой науке этих проблем, мы полагаем, что данные противоречия должны быть исследованы в цивилистической науке с последующим внесением изменений в ГК РФ и закреплением особенностей гражданско-правового режима земельных участков и других природных ресурсов.
9. Земля и земельный участок, несмотря на наличие между этими категориями диалектической взаимосвязи, являются отображением разных объектов правоотношений. Земля как природный объект выступает предметом экологических правоотношений; земля как природный ресурс — земельно-управленческих (например, при установлении или смене категорий земель); и лишь земельный участок как индивидуализированное на местности недвижимое имущество может являться объектом гражданских правоотношений и находиться в частной, муниципальной или государственной собственности.
10. Поскольку земля не может являться объектом гражданских прав (и находиться в государственной, муниципальной или частной собственности), необходимо внесение изменений в следующие статьи ГК РФ:
— п. 1 ст. 126 ГК РФ. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, неосуществимо в принципе. Однако это возможно в случае замены в данной статье слова «земля» словами «земельные участки»;
— в п. 3 ст. 129, поскольку «земля и другие природные ресурсы» не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Но это возможно применительно к «земельным участкам»;
— ст. 164, поскольку сделки с землей не могут совершаться, зато могут совершаться с земельными участками как объектами недвижимости;
— п. 3 ст. 209, поскольку «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами…» невозможно в принципе. Например, орган местного самоуправления может исполнять управленческие полномочия относительно земельных массивов, не разграниченных на земельные участки, но это не будут функции гражданско-правового характера (это может быть инвентаризация, проведение землеохранных мероприятий и т.д.);
— п. 2 ст. 214, так как не «земля», а земельные участки и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. «Земля» не является объектом гражданских правоотношений и может находиться только в собственности «многонационального народа».
11. С учетом вышеизложенной позиции о невозможности нахождения в государственной или муниципальной собственности большинства видов природных ресурсов (воздух, вода, животный мир и т.д.), мы предлагаем изменить редакцию п. 2 ст. 214 ГК РФ, изложив ее следующим образом:
«2. Земельные участки, не находящиеся в частной либо государственной собственности, являются муниципальной собственностью».
12. Доказывается, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки в составе всех категорий земель земельного фонда, за исключением земель лесного фонда. Это могут быть «простые» земельные участки (поля, автостоянки, иные незастроенные земельные участки); земельные участки с природными объектами (пруды, городские леса); земельные участки, на которых расположены здания (администрации); имущественные комплексы, используемые муниципальными унитарными предприятиями (в будущем — линейные объекты городского электротранспорта).
13. Участниками гражданских правоотношений являются как муниципальные образования в лице своих органов публичной власти, наделенных полномочиями по распоряжению муниципальными земельными участками, так и специально создаваемые для обслуживания муниципальных органов учреждения как разновидности юридических лиц. Их гражданско-правовой статус нуждается в уточнении посредством дополнения гражданского законодательства конструкцией «публичного учреждения», представляющего в гражданских правоотношениях орган публичной власти.
14. Существующая двухуровневая структура муниципального субъекта гражданских правоотношений (местная администрация и комитеты как учреждения) должна быть заменена одноуровневой (местная администрация — учреждение). Это позволит оптимизировать решение вопросов местного значения по реализации правомочий муниципального собственника. Существующую в Законе о местном самоуправлении и муниципальном нормотворчестве конструкцию «орган муниципальной власти с правами юридического лица» следует исключить из них как противоречащую ГК РФ.
15. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки — это обусловленное принятием федеральных или региональных правовых актов уменьшение (сужение) правомочий органов местного самоуправления, заставляющее их воздерживаться от осуществления определенных актов распоряжения находящимися в муниципальной (или неразграниченной государственной) собственности земельных участков в целях обеспечения прав и охраняемых законом интересов более широкого круга лиц — жителей субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом. В случае принятия подобного акта самим органом местного самоуправления происходит не ограничение, а реализация правомочий муниципального собственника.
16. Ограничения права муниципальной собственности затрагивают только правомочие распоряжения (поскольку органы местного самоуправления непосредственно не хозяйствуют на земле) и включают в себя:
— запрет на предоставление земельных участков, попавших в зону федерального (регионального) резервирования (соответственно, и на выдачу разрешений на строительство, и иные вытекающие отсюда действия);
— запрет (полный или частичный) на предоставление земельного участка, расположенного в границах ООПТ федерального или регионального значения либо в границах их охранных зон;
— запрет на предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной либо неразграниченной государственной собственности, изъятых или ограниченных в обороте (земли, загрязненные опасными отходами, занятые объектами гидротехнических сооружений и т.д.);
— запрет на предоставление земельных участков, расположенных в зонах с особыми условиями использования территории (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации);
— запрет на перевод зарезервированных (федеральными или региональными органами) земельных участков в категорию земель иного назначения;
— запрет на предоставление муниципального земельного участка лицам, которые в соответствии с законом не могут быть его собственниками (иностранные граждане и юридические лица на приграничной территории).
17. Категория «пределы (границы) муниципальной собственности на земельные участки» показывает, каких правомочий нет у собственника, и служит уточнением содержания правомочий владения, пользования и распоряжения. В качестве пределов выступают установление местоположения, площади (ее предельного размера), целевого назначения и разрешенного использования муниципальных участков перед их предоставлением.
18. Существуют следующие границы муниципальной собственности:
— орган местного самоуправления не может предоставить земельный участок из муниципальной (неразграниченной) собственности в частную собственность или аренду, если предусмотренные Правилами землепользования и застройки виды разрешенного использования не позволяют осуществлять намечаемую гражданином (юридическим лицом) деятельность;
— орган местного самоуправления не может предоставить из муниципальной собственности гражданину (юридическом улицу) земельный участок большего (или меньшего) размера, чем это допускается градостроительным регламентом либо в ином предусмотренном законом порядке;
— орган местного самоуправления не может претендовать на земельный участок, в отношении которого федеральными законами не предусмотрена возможность возникновения права муниципальной собственности.
19. Обременения права муниципальной собственности — это установление дополнительных вещных или обязательственных прав граждан и юридических лиц (пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, сервитут, ипотека, аренда, безвозмездное срочное пользование) на муниципальный земельный участок, затрудняющих органу местного самоуправления свободную реализацию своих правомочий собственника.
20. Необходимо наряду с принятием административных актов о перераспределении публичных земель договоров о безвозмездной передаче имущества между публично-правовыми образованиями, конкретизирующих права и обязанности сторон и характеризуемых: специальным субъектным составом (только публично-правовые образования); предметом (только федеральные, субъектов Российской Федерации или муниципальные земельные участки, исключая неразграниченные государственные земли); особую процедуру заключения (обязательное согласие органа местного самоуправления на отчуждение или принятие земельного участка в муниципальную собственность). По своей юридической природе это прямо не поименованные ГК РФ договоры.
21. Для усиления гарантий экономической основы местного самоуправления дополнить п. 3 ст. 19 ЗК РФ следующим абзацем:
«Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации не допускается. Порядок учета мнения органов местного самоуправления при перераспределении государственной или муниципальной собственности на земельные участки определяется Правительством Российской Федерации».
22. Исследование особых гражданско-правовых механизмов приобретения права муниципальной собственности на земельные участки позволило установить: режим бесхозяйного имущества не должен быть применим к земельным участкам; необходима разработка механизма компенсаций муниципальным образованиям при изменении их границ; земельные участки в составе выморочного имущества должны переходить в муниципальную собственность; право преимущественной покупки органом публичной власти земельного участка сельскохозяйственного назначения следует исключить.
23. В настоящий момент происходит активное обсуждение четырех концепций развития гражданского законодательства. Между тем концепция развития земельного законодательства отсутствует, и вопрос о ее разработке даже не был поставлен. Учитывая ряд «точек соприкосновения» гражданского и земельного законодательства в сфере гражданско-правового режима земельного участка, следует разработать концепцию развития земельного законодательства, выделив в ней раздел, посвященный совершенствованию правового регулирования отношений публичной собственности на земельный участок. Это позволит более четко представлять существующие тенденции и перспективы дальнейшего хода земельной реформы, в том числе относительно развития права муниципальной собственности на земельные участки.
24. Распоряжение муниципальными земельными участками носит ограниченный характер, поскольку большая часть таких участков занята неотчуждаемыми муниципальными объектами (школы, больницы и т.д.). Подавляющее большинство актов распоряжения земельными участками органы местного самоуправления принимают в отношении не находящихся в их собственности неразграниченных государственных земель.
25. Отношения в области прекращения права муниципальной собственности на земельные участки регулируются нормами граданского и земельного законодательства. Сегодня органы местного самоуправления главным образом распоряжаются лишь имущественными комплексами муниципальных унитарных предприятий, включающих в свой состав и земельные участки, в порядке приватизации.
Указанные отношения регулируются исключительно гражданским законодательством. Другие варианты распоряжения органами местного самоуправления своими земельными участками либо единичны, либо касаются неразграниченных государственных земель.
26. Большинство частноправовых оснований прекращения права собственности неприменимо к муниципальной (равно как и государственной) собственности, включая добровольный отказ собственника от земельного участка, дарение, мену, ренту и ряд других. Даже в редких случаях продажи муниципальных (а не государственных неразграниченных) земельных участков, орган местного самоуправления в своем свободном волеизъявлении как собственник ограничен процедурой продажи (торги), механизмом их проведения, определением цены и т.д. В этом как раз и заключается специфика правового положения муниципалитета как публичного собственника.
27. В целях увеличения прозрачности и информационной открытости органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной недвижимостью необходимо законодательно закрепить обязанность местных властей размещать в Интернете или иным публичным образом сведения о свободных от прав третьих лиц муниципальных земельных участках.
28. Исследование юридической природы актов распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, показывает, что перед нами законодательная конструкция, не вписывающаяся в существующую систему представлений о правах на недвижимое имущество. Органы местного самоуправления не являются собственниками таких земельных участков; у них нет на них ограниченных вещных прав; они не заключают с органами государственной власти никаких договоров, регламентировавших бы их права и обязанности по распоряжению неразграниченными государственными землями. Наконец, данные правоотношения не могут быть квалифицированы как наделение или делегирование органам местного самоуправления государственных функций, поскольку не принимается актов делегирования, регламентирующих его порядок, финан- сирование, контроль и т.д. Попытки же отдельных субъектов Российской Федерации «втиснуть» данные отношения в механизм делегирования полномочий могут быть квалифицированы как противоправные.
Таким образом, мы можем прийти к выводу, что правовая конструкция распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в не разграниченной государственной собственности, является частным проявлением не исследованной в юридической науке правовой категории, которую можно условно обозначить как «распоряжение не разграниченной собственностью на природные ресурсы». Типичными (но не единственными) примерами этой конструкции являются: распоряжение объектами животного мира (долгосрочную лицензию выдает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, хотя животный мир находится в неразграниченной государственной собственности); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешения на выбросы в атмосферный воздух (совершает акт распоряжения ассимиляционным потенциалом атмосферы), хотя собственником данного природного ресурса не является. Это есть еще одно доказательство существования новой правовой категории «достояние народов», в рамках которой происходит регулирование отношений по использованию природных ресурсов, поскольку цивилистическая конструкция собственности тут не работает.
Органами местного самоуправления земельные участки из состава неразграниченной государственной собственности могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в соответствии с двумя процедурами: административно-правовой, в основе которой лежит принятие акта о предоставлении впервые или переоформлении (за плату или бесплатно) земельного участка в собственность либо на ином праве; гражданско-правовой, заключающейся в предоставлении земельного участка в собственность или аренду по итогам торгов для жилищного строительства.
70 страниц
71% уникальность
2015 год
125 просмотров
