Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления

Право граждан на обращение является конституционным правом, поскольку закреплено и гарантировано Конституцией Российской Федерации. При этом в Основном Законе нашего государства закрепляются лишь общие положения. Данное право выражается в том, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» . Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются также международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом Российской Федерации № 59-ФЗ от 02 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Законом № 59-ФЗ) и иными федеральными законами (ст. 3 Закона № 59-ФЗ) . В федеральном законодательстве в течение достаточно продолжительного времени, в том числе после принятия Конституции РФ 1993 г., порядок работы с обращениями граждан регламентировался Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.12.1968 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который действовал в части, не противоречащей Конституции, а также Закону об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, вплоть до 2006 г., когда был принят и введен в действие Закон № 59-ФЗ . Среди международных договоров Российской Федерации, регулирующих порядок обращения граждан, необходимо отметить Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.), декларируя основные, неотъемлемые права и свободы человека и гражданина, создает два юрисдикционных органа, в которые граждане могут обращаться в случае нарушения их прав: Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека . Среди федеральных конституционных законов, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, в первую очередь необходимо назвать Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 16 данного Закона Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе . В сфере иных законов большое значение имеет Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», закрепляющий основы прав граждан на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, которыми нарушены его права и свободы.

Как указано в статье 2 Закона № 59-ФЗ, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам . Нормативная конституционная характеристика комментируемого права обнаруживает его сложную юридическую природу как основного права, обладающего всеми характеристиками субъективных правомочий и отражающего в этом качестве не только личную, но и публичную потребность индивида в эффективной организации государственной и общественной жизни . В этом качестве право на обращение традиционно относится к числу политических прав, связанных с обеспечением участия граждан в реализации публичной политической власти, и имеет ярко выраженные гарантирующие свойства, т.е. выступает своего рода правом-гарантией всех иных (не только политических) конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов. Соответственно, оно имеет не только субъективно-личную, но и выраженную публичную направленность. Несмотря на личную заинтересованность граждан в предусмотренных обращениях, они должны быть по своей направленности и публично-правовыми, т.е. затрагивать вопросы, составляющие конституционные начала управления делами государства, эффективного решения стоящих перед обществом и государством в лице их органов, организаций, хозяйствующих субъектов задач, включая и надлежащее обеспечение и защиту прав и свобод (иметь политическую направленность в широком смысле). Вопросы сугубо частного характера (частной жизни как сферы исключительно личностного самоопределения) в таких обращениях не должны ставиться. Право на обращение может рассматриваться и как одна из важных форм обратной связи в системе государственного управления (в широком смысле), посредством которой обеспечиваются проверка, установление соответствия между характером и содержанием государственного воздействия на те или иные общественные отношения и фактической общественной практикой, складывающейся в соответствующей социальной сфере. Нормативное содержание комментируемого конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления включает в себя ряд правомочий, основными среди которых являются: 1) правомочие личного обращения в государственные органы и органы местного самоуправления - определяет возможность лица напрямую в устной форме (на личном приеме) довести до сведения органа государственной или муниципальной власти предложение, заявление или жалобу;

Порядок рассмотрения обращений граждан регулируется статьями 5 – 13 Закона № 59-ФЗ. Названным Законом устанавливается бесплатный характер рассмотрения обращений (ч. 3 ст. 2 Закона № 59-ФЗ). При рассмотрении обращений граждане обладают следующими правами (ст. 5 Закона № 59-ФЗ): - право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; - право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; - право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (за исключением особо оговоренных случаев) или уведомление о переадресации письменного обращения по компетенции; - право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ; - право обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения . Этим правам корреспондируют закрепленные в ч. 1 ст. 10 Закона № 59-ФЗ обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Определены и сроки исполнения названных обязанностей (ст. 10, 12 Закона № 59-ФЗ). Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения отдельных обращений включает правила, выражающие современные мировые тенденции совершенствования способов противодействия злоупотреблениям правом. Именно к числу таких средств относится норма, закрепленная в ч. 5 ст. 11 названного Закона. Она предусматривает, что в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. Гражданин, направивший обращение, уведомляется о данном решении .

Необходимым элементом механизма обеспечения установленного порядка рассмотрения обращений выступает институт юридической ответственности уполномоченных должностных лиц. Диспозиции норм, определяющих конкретные составы возможных правонарушений при рассмотрении обращений граждан, частично закреплены в различных отраслях законодательства, частично - должны «конструироваться» правоприменителем с учетом положений Закона № 59-ФЗ, включая его ст. 15, которая, однако, как и ч. 1 ст. 16, не имеет самостоятельного правоприменительного значения. Подобный подход характерен для федерального законодателя, но вряд ли вполне соответствует цели оптимального обеспечения возможности пользования правом на личное обращение к государству . Среди нормативных положений, которые могут применяться для достижения этой цели, а равно и обеспечения принципа правозаконности, следует выделить положения ст. 136, ч. 2 ст. 137, ч. 2 ст. 138, ст. 140, 293 УК РФ; ст. 5.39, 17.2, 19.7, 19.7.1, 19.8, 19.9 КоАП РФ (административная ответственность должностных лиц за правонарушения, связанные с рассмотрением обращений граждан может устанавливаться и законами субъектов РФ); ст. 57 и 58 Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; ст. 192-194 ТК РФ; ст. 16, 1069, ч. 3 ст. 1081, § 2 гл. 59 ГК РФ. Статья 15 Закона № 59-ФЗ выступает и общей нормативной предпосылкой привлечения к юридической ответственности за нарушения порядка личных обращений к государству со стороны граждан (правообладателей). Актуальной нормативной конкретизацией такой ответственности является положение ч. 2 ст. 16 Закона № 59-ФЗ, согласно которой в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда .

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные послания в государственные органы и органы местного самоуправления. Таким образом, посредством института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления граждане реализуют свои конституционные права и свободы, добиваются восстановления прав и законных интересов в случае их нарушения. Актуальность изучения порядка реализации права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления обусловлена: во-первых, необходимостью определить степень влияния обращений граждан на многие принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления решения; во-вторых, потребностями изучения процедур разрешения юридических конфликтов, возникающих в ходе реализации гражданами права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; в-третьих, целесообразностью определения масштабов практической реализации конституционного права граждан на обращения в государственные и органы местного самоуправления. Наличие негативных примеров в практике реализации права граждан на обращение в то же время не уменьшает значения, которое имеет данный институт. Правовое закрепление права на обращение способствует развитию правовой культуры российского общества, поскольку предоставляет гражданам возможность проявлять свою активность путем использования правовых норм в защите нарушенных прав, в реализации своих способностей.

1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод [Электронный ресурс]: (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004). - Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс». 2. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс». 3. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 № 79-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013). - Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс». 4. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон Российской Федерации от 02 мая 2006 № 59-ФЗ (ред. от 02 июля 2013). - Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс». 5. Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 26 февраля 1997 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010). - Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс». 6. Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] / под ред. В.Д.Зорькина, Л.В.Лазарева. – Эксмо, 2010. - Доступ из справ. - правовой системы «Гарант». 7. Кравченко В.В. Право граждан Российской Федерации на обращение (правовое регулирование и практика реализации) [Электронный ресурс] // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. - URL: http://www.justicemaker.ru/view-article.php?id=10&art=1152. 8. Лоншаков Ю.С. Теоретические основы права граждан на обращение: понятие, содержание, признаки, взаимосвязь с политическими правами // Бизнес в законе. 2010. №2. С.141 – 144. 9. [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://letters.kremlin.ru/digests.